三产并进 互动融合 建设美丽幸福新汉源

这就是说，对于居住在国外的中国公民我们保护的是其正当的权利和利益，对于居住在国内的中国公民我们保护的是其合法的权利和利益。

对于前者，即使我们不赞成他们的原始信仰体系，也应当予以宽容。有的县委领导班子在县委机关大院内埋符咒祈求升迁。

相应地国际国内一大批社会人文主义科学家倡导要在全世界范围内开展一场大规模的新启蒙运动。堪萨斯州教育委员会的政教不分的行为遭到了科学势力的强烈反对和抵制。现代社会必然是一个多元的社会，相应地必然存在多元的社会评价系统。或者说，宪法的这一功能长期被人们忽略或忽视了。  【摘要】在当前的意识形态领域里，学术界对新蒙昧主义思潮的泛起和蔓延给予了很大的关注。

[1]（P484） 乔治·布什总统也曾在一次全美宗教广播工作者会议上说过：没有哪个社会比美国社会更宗教化。无须一一列举，就可以看出各社会阶层、群体，包括宗教的信徒和不信教的民众，他们可能都有自己的非确断性的社会评价体系。(19) 关于绩效问责中有关组织责任的承担问题，到底应由所涉政府部门作为一个整体来承担后果责任，还是将其移转至政府部门内一定级别的行政官员？当我们在思考到底应当由谁来代替组织承担后果责任时，我们其实是要判断所涉官员角色责任的承担问题，即到底谁有义务代表组织履行问责功能。

⑦事实上，在美国宪法制定与批准时期，制宪者们就坚信对政府的监督和制约首先就要体现在对政府钱袋子的控制上，而这种控制则应当由人民选举的、并对其享有直接问责权的议员来具体实施。对公务员太为细致的管制与提高生产力、鼓舞士气以及鼓励创新的管理理念是无法兼容的⑨，目前存在的最大问题就在于如何能够确保政府及其官员对民负责的同时又不损害一个历史上公认的独立机构所应该具有的独立性、独创性以及创造性的品质⑩，传统公共管理理念(依规则行事)与公共管理的新形式(强调通过创新与冒险获取绩效)之间所存在的紧张关系正在凸显，如果对行政有太多的法律控制，那我们将一无所得。实际上，美国的问责机制总是在以不断地解决权力合法性危机为契机的基础上得到发展并壮大，每一种问责机制在运转过程中展现出民主共通性而又别具独特性和灵活度，这恰恰实现了对问责制基本构成从理论到现实的生动诠释。尽管监督的来源和程度是区分高级官员和低级官员的主要标准，但任期因素也会有决定性影响，比如1879年的美国诉杰曼一案中，法院认为与低级官员的任期相比，事务类官员并不具有持久性和长期性，而在1898年的美国诉伊顿一案中，法院则认为低级官员与高级官员在任期因素上差异明显，低级官员的任期更具暂时性。

根据权责一致原则的基本要求，最为公平的分摊责任的方法应当就是根据所涉行政官员对造成政府决策(或者决定)错误的实际贡献比例来承担相应后果责任。而问责所独具的整肃吏治、以儆效尤的基本功能，毫无疑问地成为人民得以敦促政府及其官员一切行为都要秉持公正这一现代民主社会最为根本的价值准则的最为有效的手段。

基于此，以问责主体与问责对象之间的关系为视角，美国宪政体制下的问责主体可以分为两类：(1)垂直关系视角下的问责主体，即问责主体与问责对象之间往往具有隶属关系，在这种模式下，强有力的上级往往对相对较弱的下级享有问责权，反之亦然。因为以顾客满意度、结果为导向的绩效问责承载了人民希冀政府能够解决(至少是缓和)涉及经济、社会、环境以及安全方面的各种复杂难题的美好愿景，因此，面对这种带有诸多不确定性、而且主观色彩比较浓厚的问责机制，我们又如何将组织绩效方面的不足(或失败)单纯地归结为是某位官员的个人责任？ 事实上，关于绩效问责中的责任分担问题，美国学者从不同角度进行了分析和阐释：美国著名管理学专家Deming教授提出了著名的85-15规则，并认为政府绩效的失败85%是由于具体执法人员所在的组织自身的不足所导致，而仅仅有15%是由具体执法人员自身原因所引起，随后，Deming教授又将由组织自身不足所引发的比率从85%修正为接近94%。美国学者认为，鉴于行政机构所固有的官僚制等级结构，如果一定要有一个政府官员来代表组织履行问责义务的话，最为公正的解决办法显然就是采用行政首长负责制。本文将通过对美国问责制基本构成的审视，获取最能贴近美国现实的有关问责概念的准确内涵，并提示其价值意蕴。

基于此，美国民主宪政体制之下的问责理由可以被概括为以下三个方面。另一方面，从语义学上来看，问责本身的扑朔迷离又使其能够不断地接受现实的挑战并做出相应地调整，正是问责的这个特性成就了其得以与时俱进地回应人民所需的优势所在。如果行政首长确实不存在前述任何显然的贡献，行政首长所负有的唯一义务就体现为要在其管理的组织内部确定一个真正对引发问责的错误负有领导责任的行政官员。而对于蕴含在每一种问责关系中的共通性问题，美国学者称之为问责的基本面向，具体包括以下四个方面：(1)问责对象(对谁问责)。

正如有学者所概括的，如果所涉政府部门存在的绩效不足或者失败成立的话，这种不足以及失败通常是由组织失败而非个人失败所致，故为了实现绩效问责，当务之急必须完善组织责任的相关理论。鉴于问责所独具的民主性特质，毋庸置疑，国家权力的终极所有者——人民构成对联邦政府及其行政官员实施问责的当然主体。

在美国独特的三权分立体制下，立法机关、司法机关和行政机关之间相互监督和制衡的政治现实无疑构成水平问责的逻辑基础，故司法机关和立法机关分别对行政机关展开的监督和制约则构成美国问责体系中的主要方面，前者代表人民主要针对联邦政府及其行政官员的违法行为实施问责，后者则主要通过建立专门的问责机构来行使监督权，最有代表性的即为美国议会专门设立的政府问责办公室(简称为GAO)以及议会预算办公室(简称为CBO)。⑤ 所涉行政官员承担的后果责任实际上还可以被细分为个人责任以及角色责任两种类型。

美国学者从不同视角和路径对此进行了阐释：即使是最有公德心的公务员，如果每天都被规则、规定以及程序所包围，也是不可能成功的。为了确保问责的运转能够切实符合人民的利益和需求，首先就要将人民的期待具体化为一些规则、程序和标准，并设计出一系列的、有针对性的报告机制，依靠专门的审计机构对相关规则、程序和标准实施情况的审查和监督，以确保财政资金管理和使用过程中做出任何错误、过失等违法失当行为的责任人均受到相应的制裁。为了能够准确地评估政府行为的绩效，我们需要借助一些更有质量、更为客观的指标和基准，正如美国学者所揭示的，政府绩效问责强调‘以顾客为导向、‘结果为本，但政府提供的服务对于公众期待的满足程度不能仅仅立足于直接的行政相对人，而要覆盖到所有公民，因为绩效问责的真正含义在于它是一种对全体美国人民负责的问责机制⑧。二、问责主体 问责主体旨在解决由谁问责的问题，它是当出现问责事由时，有权对联邦政府及其行政官员展开问责的个人和组织的统称。前者是指行政官员因个人的违法失职行为被问责而承担的后果责任，本质上是一种自己责任。从这个角度来说，本文有关美国问责视野下基本面向的阐释与说明仅仅是对博大精深的问责理念展开探究的一种路径而已。

①这些内容是美国问责制的基本构成。(二)公正问责 人类对正义的期盼和渴望是永不停歇的。

这些规则、程序与标准就成为政府部门及其行政官员一切行为的出发点和依据，即将政府部门及其行政官员的使命和职责转化为法律的规定，并借助法律的强制力和权威性，当政府部门及其官员未依法履行职责、违法法律规定时，人民依法享有对相关责任人问责并制裁的权力。摘要:  问责制是美国民主宪政体制的重要构成部分。

公民通过定期选举实现对特定政务类官员绩效的评判则构成美国代议制政体下公民直接参与问责的最为重要的形式。问责所独具的以公共利益和人民需求为依归的根本宗旨，决定了问责理由必须具有回应现实需要的灵活性与动态性的基本特征。

注释: ①Richard Mulgan, Holding Power to Account: Accountability in Modern Democracies, Palgrave Macmillan, 2003, p.22. ②Dennis F. Thompson, Political Ethics and Public Office, Harvard University Press, 1987, p.65. ③Buckley v. Valeo, 424 U. S. 1,127(1976). ④Edmond v. United States, 520 U. S. 651,662(1997). ⑤Christopher N. May and Allan Ides, Constitutional Law: National Power and Federalism, Aspen Publishers, 2006,pp. 304-305. ⑥Andreas Schedler(et al.), The Self-restraining State: Power and Accountability in New Democracies, Lynne Rienner Publishers, 1999, p.24. ⑦Frederick C. Mosher, The GAO: the Quest for Accountability in American Government, Westview Press, 1979, introduction. ⑧Richard Mulgan, Holding Power to Account: Accountability in Modern Democracies, Palgrave Macmillan, 2003, p.10. ⑨Paul A. Volcker and William F. Winter, "Introduction: Democracy and Public Service", in John J Dilulio, Deregulating the Public Service, Brookings Inst, 1994, pp. xv-xvi. ⑩Elmer B. Staats, "Governmental Performance in Perspective: Achievements and Challenges", in Smith, Improving the Accountability and Performance of Government, p. 25. (11)Organisation for Economic Co-operation and Development, Public Management Service, Managing Government Ethics, PUMA Policy Brief(Washington, February 1997)(www.oecd.org//puma/ethics/symposium/polbrief.pdf[October 2000]) (12)Edward P. Weber, "The Question of Accountability in Historical Perspective: From Jackson to Contemporary Grassroots Ecosystem Management", Administration Society, vol. 31, no. 4(1999), p. 452. (13)Mark H. Moore and Margaret Jane Gates, Inspectors General: Junkyard Dogs or Man's Best Friend, Russell Sage Foundation, 1987, pp. 19-22. (14)Richard Mulgan, Holding Power to Account: Accountability in Modern Democracies, Palgrave Macmillan, 2003, p.14. (15)O. P. Dwivedi and Joseph G. Jabbra, Public Service Accountability: A Comparative Perspective, Kumarian Press, 1988, p.19. (16)Richard Mulgan, Holding Power to Account: Accountability in Modern Democracies, Palgrave Macmillan, 2003, p.54. (17)Rafael Crowley, "Dr Deming: The American Who Taught the Japanese about Quality", Carol Pub. Group, 1990, p.59. (18)Michael Crowley, "Rage First in Line at Registry", Boston Globe, Sep 20, 1999, p.88. (19)Richard Mulgan, Holding Power to Account: Accountability in Modern Democracies, Palgrave Macmillan, 2003, p.69. (20)Richard Mulgan, Holding Power to Account: Accountability in Modern Democracies, Palgrave Macmillan, 2003, p.195. 曹鎏，中国政法大学法治政府研究院讲师，法学博士后。⑥ 三、问责事由 问责事由旨在解决问什么的问题。五、结语 问责构成美国民主宪政进程中最具影响力的关键词。为了确保政府及其官员能够切实地对人民满意的绩效负责，首当其冲就要解决将人民对政府行为结果的期待具体化的问题。

最有天分的、认真的、训练有素的、行为端正的公务员，如果总是要遭受不合常理的人事管理制度(惩罚创新、促进平庸以及抵制灵活)，他们也无法很好地服务公众。故对于受人民委托行使问责权的问责主体来说，在具体问责个案中，实施财政问责和公正问责显然要比绩效问责容易得多，这种问责偏见的必然性所带来的直接结果必将表现为：尽管绩效问责的重要性已经不容忽视，但是当我们欲对某个政府部门或者官员实施制裁时，我们本能的选择仍然是更倾向于去判断他们是否违反了有关财政管理和公正方面的法律规定，而不会过多地依赖于探寻是否存在有违公众绩效满意度的错误。

在具体问责个案中，问责的过程往往很复杂，尤其在制裁阶段。为了避免直接准确界定问责理由的徒劳与尴尬，美国学者有关问责理由的论证与说明，采用了另一种思路，通过对不同的问责理由目标化的类型审视，以探寻美国问责理由的基本构成及其现实发展轨迹。

但在具体问责实践中，这三个阶段往往无法截然分开，比如报告阶段通常会涉及说理和争论内容，而调查的开展也很可能促使所涉政府或者官员迅速地做出调整并采取相应的补救措施。当然，这种贡献可以体现为指明方向、提供资源以及做出具体安排等与引发问责的失败具有相当因果关系的任何方面。

美国人民希望政府能够做到公正，而且是绝无例外、持之以恒的公正。而后者则是由行政官员在所属政府部门中的级别和身份所决定的、在组织行为中的功能定位所致，根据所涉行政官员在组织行为中所扮演的角色以及发挥的作用来判断其所应当承担的后果责任，虽然这种责任在形式上也是由行政官员来承担，但实为行政官员因其角色和身份而代替组织承担的一种连带责任。概括起来，完整意义上的问责机制运转过程可以划分为以下三个阶段：初期的报告与调查阶段(即信息收集阶段)、说明理由与批评性争论阶段(即讨论阶段)以及制裁以及救济措施的实施阶段(统称为广义的制裁阶段)。正如美国学者所总结的，我们已经形成了民主问责所需的最为基本的‘建构模块，当我们不停地建立新的问责机制以回应民众所需时，我们也会让旧的问责机制继续运转(15)，我们总是在不停地找寻新的问责机制以确保能够切实地代表人民利益，并实现更广阔范围内的民众问责之需求(16)。

另一种则是因其在政府机构中的角色定位所决定的、根据其在具体个案中实际履行的角色义务而承担的一种角色责任。当然，在行政系统内，行政机关也专门建立了一些具有政府看家狗性质的问责机构和人员以实现自我监督和控权，如总监察长(简称为IG)、伦理道德办公室(简称为OGE)、监察专员(Obudsmen)以及吹哨子的人(whistle-blowers)等。

而作为变动性很强的政治术语，人民内部构成的复杂性和多元化又决定了不同身份和地位的公民个人又可能会基于各自不同的期待和问责需求参与到具体的问责实践之中。可见，在关键性方向问题的选择上，这种问责模式显示出游离状态：自上而下以及自下而上在特定情境之下都是有可能的。

然而，实践中较为经常的情况却是，诸多不同级别的行政官员都会以不同方式参与到政府决策或者决定之中。(2)水平关系视角下的问责主体，即问责主体与问责对象之间在地位上往往相互独立、平等。